布坎南与宪政经济学

没有一个自重的经济学家会说 “提高最低工资可增加就业”。要是这样,经济学家除了撰写迎合意识形态偏好的文章就别无可为了。值得庆幸,只有一小撮经济学家愿背弃两个世纪的经济学教诲;我们尚未堕落成一群随营娼妓

13布坎南

诺贝尔经济学奖得主、宪政经济学之父布坎南(James M. Buchanan, 1919-2013)93岁高龄,今日不幸仙逝。悲痛之余,全文发出本作者对布坎南的宪政经济学分析文章,以略表沉痛之悼念。

13布坎南年轻23

 

宪政经济学理论适用于分析中国经济与政府的实际运作以及基本规则要求。本章将首先厘清宪政经济学的概念,然后总结宪政经济学的主要内容,最后指出其对中国改革的意蕴。

一、宪政经济学:概念界定

宪政经济学相对来说是一门较为年轻的经济学子学科。“宪政经济学”,译自“constitutionaleconomics”,其得名得归功于美国经济学家理查德·麦肯齐(Richard McKenzie)。他1982年设计在华盛顿特区举行的一个研讨会的题目时采用了这个新词,进而被詹姆士·M布坎南(James E. Buchanan)接受,用于他对目前已为学界所熟知的宪政经济学新学科的冠名。在正式出版的文献中,“宪政经济学”一词最早出现在1984年由理查德·麦肯齐编辑的《宪政经济学:包含政府的经济权力》论文集中。[1]

若论宪政经济学理论的创始人和代表人物,当数布坎南。他是美国著名经济学家、公共选择学派创始人和代表人之一、1986年诺贝尔经济学奖得主。我国许多读者对布坎南已经比较熟悉。他目前是美国乔治梅森大学布坎南政治经济学研究中心的咨询主任(Advisory general director)

根据布坎南的观点,所谓宪政经济学,是指“一个研究纲领,它研究个体在其下互动的规则和制度的运作特性,以及这些规则和制度得以选择或者产生的过程”。[2]他认为,对约束的选择的强调使得宪政经济学有别于传统经济学,而对个人之间的合作性互动的强调,而不是对冲突性互动的强调,使得它有别于很多其他传统的政治经济学。[3]布坎南不仅接受了麦肯齐的“宪政经济学”新词,而且亲自为1987年版《新帕尔格雷夫经济学词典》撰写了“宪政经济学”词条的内容。

Constitutional Economics”一名也有不同的译法,比如“立宪经济学”、“宪法经济学”、“宪政经济学”等等。业已约定俗成的译名就是立宪经济学。时下“宪政经济学”译法日显流行、日渐约定俗成。相对于“立宪经济学”可谓后来居上。采用“立宪经济学”或“宪政经济学”的译法并非全然没有道理。一般来说,宪政经济学讨论集体决策中的两个阶段,即立宪阶段和立宪后阶段(即后立宪阶段)。前者属于制定规则的阶段,涉及对规则的选择;后者属于规则制定之后的阶段,涉及规则下的选择。

但是,这里的“constitution”,即“宪”或“宪政”,绝对不是单指政治学上明确定义的“宪政”。根据布坎南和塔洛克(Tullock)1962年的《同意的计算——立宪民主的逻辑基础》这本构成宪政经济学早期基础的论著,“constitution”是指“一系列预先达成的规则,嗣后的行动都在这一系列规则范围内进行”(见布坎南/塔洛克,2000)

立宪阶段的规则选择似乎理所当然是“立宪”,而对立宪后阶段的讨论似乎就与“立宪”两字无关。其实宪政经济学对后者的讨论仍与“立宪”有关。宪政经济学对立宪后阶段关注的焦点问题是:在立宪后阶段,人们在规则下作出选择,那么这一规则的正当性究竟如何?是否需要修订这一规则抑或需要制定全新的规则(即“立宪”)? 由此,立宪后阶段似乎很可能又成了新的一轮立宪阶段的开始。

不过,越是高序位的规则,越是应具有前瞻性和持久性,越是需要从跨时段的长远视角去“立宪”。比如布坎南(Buchanan, 1967/1987; Buchanan/Tullock,
1962)
主张,必须把财政宪法的变化视为半永久性的和长期的社会结构特征。由此看来,立宪后阶段与新立宪阶段的衔接即便十分紧凑,“阶段”本身的时间长度却是因规则的性质和序位高低而异。但是,“宪政经济学”的论域不仅仅限于“立宪”,它既包含“立宪”,也涉及“行宪”、“督宪”、“论宪”等等内容。

因此,作为权衡的结果,我们在此沿用时下译法“宪政经济学”。实际上,该译法也非十全十美。德国著名宪政经济学家范伯格(Viktor Vanberg)教授所在的瓦尔特欧肯研究所的杂志的德文名称为德国弗莱堡学派(Freiburger Schule)所开创的“Ordnungsökonomie”,即“秩序经济学”,而该杂志的英文名称即使用“constitutional economics”。“秩序经济学”这一名称,其传神程度似乎远远要好于中文的“立宪经济学”或“宪政经济学”。

Constitution”作为“基本规则”或“规则之规则”,最恰当的简练用词却需要从古人那里去找。搜索到的一个用词为“宪则”。《国语》曰“顺其宪则”,《旧唐书》言“永垂宪则”。“宪则”一词最为传神地反映了布坎南的本意。不过,我个人不坚持用“宪则经济学”来取代“立宪经济学”或者“宪政经济学”。最保险的做法是沿用一个约定俗成的、贴切的译法。那就非“宪政经济学”莫属了。

实际上,宪政经济学与上述“秩序经济学”有着非常强烈的亲合力。两者都是从经济学角度分析基本规则。前者重点分析政府部门运作的基本规则与秩序,后者则重点关注经济运行的基本规则与秩序。而且根据范伯格教授的介绍,弗莱堡学派及“秩序经济学”的创始人之一瓦尔特·欧肯(Walter Eucken1891-1950)虽然最初关注经济运行的基本规则与秩序,即“经济宪法”,但据说其生前已有勾勒政府运作的基本规则与秩序的设想计划当中,即“国家宪法”。[4]可惜的是,欧肯在1950年在伦敦经济学院讲学期间因病英年早逝,其有关“国家宪法”的研究计划也因之不幸夭折。

二、宪政经济学的核心内容

根据布坎南的观点,虽然经济学都涉及有关选择的研究。但是宪政经济学与普通经济学不同,前者研究在约束之间的选择(choice among constraints),后者则注重外加约束下的选择(choicemade within constraints)。这些限制可行选择集的约束可以由历史、过去的一系列选择、其他人、法律和制度安排、甚或习俗与惯例外加。[1]

可以从宪政经济学的硬核中找到方法论个体主义和理性选择的元素。[2]方法论个体主义涉及把社会现象的解释最终回归到个体的层面。布坎南还区分立宪选择与后立宪选择。立宪选择是指在规则之间的选择,或者对规则的选择,而后立宪选择则涉及在规则下的选择。立宪选择无疑对应于对约束的选择,后立宪选择则对应着约束下的选择。鉴于规则与约束相比,前者的口径更窄。立宪选择是在约束之间的选择的一类,后立宪选择是约束下的选择的一类。

2004年中国社会科学出版社出版了布伦南(Brennan)和布坎南合著的《宪政经济学》一书。该书实际上是《征税权》(Powerto Tax)和《规则的理由》(Reason of Rule)两书合二为一的产物。[3]之所以合卷出版,是因为两者之间存在内在的联系。《征税权》出版于1980年。它从宪政经济学角度阐明了不同财税规则约束对制约公权的不同作用,实际上等同于阐明了一个民主财政规则体系的应然结构,从而为一国制定财政宪法和税收宪法提供理论依据。这种立宪分析与正统的公共财政理论不同。正统的公共财政理论,比如最优税收理论以及与之相关的等收入比较法,强调若要获得相同数额的财政收入,应该采用哪种税收结构(最优税收),是采取征税还是负债形式。它首先想解决的是国家收入来源问题,因而具有国家本位的踪影。而《征收权》中的立宪分析首先是要解决如何限制公权和防范对公权的滥用,从而是以个人为本位的。这两种分析理路尤其说相互竞争,毋宁说是相辅相成的,因为两者着眼于解决不同层次的问题。按照布坎南自己的说法,《征税权》一书以收入最大化政府预设取代传统的仁慈政府预设,得出的规范性结论向大部分传统智慧发起挑战,对于税收政策的结构具有绝对不同的含义。[4]布伦南和布坎南的观点受到了马斯格雷夫等经济学家的严厉批评,反对的核心是《征税权》作出了政府机构过于庞大的假设,并赋予收入最大化政府模型一些隐含的描述作用。[5]布伦南和布坎南认为,提出这些反对论点的人误解了其整个思想。这种思想是预防性的而不是建设性的;两者的作法是效仿马克斯·韦伯,在许多完美的政治结构类型选择一个,每个类型对于研究实际中有可能被观察到的复杂政治活动提供了自成体系的洞察力。[6]但是,布坎南承认,批评的集中性与严厉性促使两位作者紧跟《征税权》之后即于1985年出版了《规则的理由》。

《规则的理由》即是布坎南和布伦南对《征税权》一书读者反馈信息的回应,也是对其宪政经济学思想的一次系统性扩展。其注意力已经不是财政宪法,是对政治生活和市场生活赖以维系的整个规则体系的一项系统性的政治经济学分析。其意旨见于《规则的理由》一书的副题:宪政的政治经济学分析。

从上面的分析可见,将《征税权》和《规则的理由》合卷出版后,将整卷取名为《宪政经济学》是有道理的。也许上述说明本身就是如此行事的“规则的理由”。

布坎南虽然区分宪政经济学与公共选择,但是两者之间存在着千丝万缕的联系。在研究宪政经济学时,自然而然需要从公共选择理论吸收众多的养分。布坎南和塔洛克于1962年合著《同意的计算》。[7]该书被布坎南视为现代公共选择理论的第一杰作。[8]以其对公共选择理论的贡献,布坎南不愧为现代公共选择理论创始人和代表人物之一。但是布坎南并不满足于此,而是还作为宪政经济学理论的当然创始人和代表人物,把宪政经济学理论挖掘至近乎极致。

公共选择理论对经济学和政治学的贡献在于把经济人假定和经济学的成本收益计算引入政治决策分析当中。在集体决策形成过程中,人们需要计算和权衡两类成本,即达成全体一致所需要的决策成本,一是在少于全体一致规则下个人所面临的成本。恰如众多公共选择学派经济学家所证明的那样,随着人数的增加,达成全体一致的决策成本将会大大增加,而多数民主往往导致少数承受“多数暴政”。[9]

普通公共选择学派的研究文献已经不计其数,但针对西方官僚结构内部的改革建议较多,而对西方政治的较高层次的改革建议较少。[10]前者要求在对较低级次的规则作出调整和选择,后者则要针对较高级次的规则乃至元规则。官僚结构内部的改革并非无关紧要。比如西方民主体制下,集体决策中的议程控制往往能决定决策结果。这种分析结果的意蕴却令人汗颜。但是,许多根本性的问题需要对较高级次的规则甚至元规则作出调整和选择。布坎南和塔洛克1962年的著述《同意的计算》实际上把重心放到了宪政经济学上——可以说,这是一种更高层面的公共选择理论。该论著“也许可以被解释成对多数主义和多数裁定规则展开的智力上的攻击”,其规范性结论为限制公权提供了强有力的支持。[11]该论著关注个人(而非作为整体单位的集体)在集体决策中对不同规则的选择以及不同决策规则对参与集体决策的行为主体所可能产生的影响。它运用方法论个人主义分析法,个人被看作是作出集体决策的真正单位,而不是“集体”。不过,与布坎南后来的更为系统和一般的宪政经济学论述相比,上述宪政经济学分析只是初步但却是必要的阶段。布坎南本人的学术著作的后期主要致力于发展宪政经济学。[12]甚至在1986年接受诺贝尔经济学奖时,布坎南采用的演讲题目就是“TheConstitution of Economic Policy,即《经济政策的宪法》。[13]与其对公共选择理论的巨大贡献相比,布坎南更愿意突显其对宪政经济学的研究成果。

选择出版《征税权》一书,也表明了我们对政府征税权的重视。诚如美国麦克科洛克诉马里兰州案中马歇尔首席法官所言,“征税的权力事关毁灭的权力”。在前言里,布伦南和布坎南道出了撰写该书的初衷:研究从宪法层面如何对政府的征税权加以限制。税收学是较为难懂的学问。无怪乎我国的许多政治学家几乎对之避而不谈。税制越是复杂,内部人控制就越是严重,外部人就越是难以掌握发言依据。事实上,税制很容易对私人产权造成侵犯。孔子曾经悲叹“苛政猛于虎也”(《礼记·檀弓下》)。而根据洛克的理论,生命权、人身权以及财产权同属人所拥有的“自然权利”。[14]事实上,只有做到“没有代表就没有征税权”(No taxation without representation),税制对私人产权的侵犯才有希望最小化。

广义的税收包括政府所征收的税、基金、费或者集资款和摊派款。更广义的税收甚至可以包括负债(因为负债最终仍然需要未来的税收来偿还),“通货膨胀税”以及对私产的简单充公。在我国许多地方,广义税收负担仍然很大。许多预算外收入的实际征收标准高于政府法规文件里的核定标准,许多则是既没有法律依据,也没有得到本辖区人民的同意。由此看来,对税制的研究本来是政治学家的当然要务。不过,从知识论角度看,对政治学家提出这一要求有些过分,这本身就形同哈耶克在1974年接受诺贝尔经济学奖发表演讲时的题目“The Pretence ofKnowledge,即“知识的狂妄”。[15]而且我国的多数经济学家缺乏对税制的研究,也没有做好分内的事。少数税制研究的行家里手也很少关注税权约束的本质意义。更有甚者,情况往往是,如果不成为“内部人”,就成不了行家里手。可见,自利的经济人假设不仅适用于经济市场和政治市场分析,也适用于学术市场分析。这样做并不是否认存在利他动机,而是规则的制定要求对任何个人和机构作出自利假设甚至魔鬼假设,而不是利他假设甚至圣徒假设。如果人人皆为圣徒,规则何足道哉?

《征税权》虽然聚焦于政府行为的财政约束,但也附带分析了选举约束、普遍法治乃至开放经济条件下辖区间政府竞争的重要性。对于辖区间政府竞争,我们在此作进一步的强调。《征税权》的作者认为,“政府间为财政资源展开的竞争以及人们为追求‘财政收益’而进行的跨辖区迁移,能够部分甚至是全部取代对征税权的明确的财政约束”。最经典的辖区间政府竞争模型当属蒂伯特(Tiebout)的“以足投票”(voting with ones feet)模型。[16]其中“以足投票”指的是通过迁移即退出辖区追求符合自己偏好的“税收负担和公共产品水平”组合。布坎南的政府间竞争思想无疑得益于蒂伯特模型。一些学者的研究进一步指出,竞争压力和存在迁移威胁本身就能对(地方)政府行为产生有效约束。[17]国际上对政府竞争以及与之相关的制度竞争(institutionalcompetition)的研究日增。布雷顿提出了一个“竞争性政府”(Competitive governments)分析范式,指出在西方国家,政府之间、政府内部、政府内外均存在竞争。[18]而何梦笔则最早把该范式引入对中国和俄罗斯两个大国的制度分析。[19]至于制度竞争,是指行为主体在制度层面展开的竞争。哈耶克认为竞争是一种发现程序,即发现分散在特定地点和时间的分散知识或局部知识的程序。[20]一些学者把这一观点引入了针对中国地方政府的制度分析。按此,制度竞争是发现更适宜制度的程序。[21]对于财政竞争,即财政层面的政府竞争,作为公共选择学派领军人物和诺贝尔经济学奖得主的布坎南和作为财政学大师的马斯格雷夫曾经有过一次正式交锋。1998年,两人在德国慕尼黑大学进行了一场为期一周的辩论。在辩论中,布坎南赞成财政竞争(以及竞争性联邦制),马斯格雷夫则认为,过度的财政竞争会侵蚀税基,带来效率上的损失。[22]国内外的一些研究表明,无论是市场竞争,还是财政竞争抑或其他类型的政府竞争,均需要一个公平的竞争秩序。[23]应在这样一种竞争秩序下寻求获得制度收益。

区分对不同规则的选择和既定规则下的选择,是布坎南众多著作中一以贯之的立宪思想。在《规则的理由》一书中,布伦南和布坎南基于这一区分,采取了契约主义——宪政主义的立场或范式,阐明了规则取向的理由。这一立场或范式必然体现为非结果至上论和非本体论:不存在“评价”最终状态的手段,因为没有“评价”最终状态的外部标准或尺度。最终状态只能在其产生过程中加以评价。

《规则的理由》一书秉承了《征税权》中的经济人假设,把它纳入政治过程分析。较之于《征税权》,《规则的理由》进一步明确区分了“个人的私人选择”和“个人的公共选择”,其思想根源在于两者坚信,只有个人才是作出公共选择的决策单位。

有关正义,布伦南和布坎南提出了“规则下的公正”和“规则之间的公正”的概念。“规则下的公正”是指,与现有规则相抵触的行为,就可以被算作为对社会舞台上其他参与者的不公正,因为其他人已经形成了正当合理的预期:所有人都会按规则行事。而这种预期本身有其正当性。“规则之间的公正”,涉及应该对不同规则如何作出选择的问题。布伦南和布坎南的观点是,关于规则应当是什么的决策,只能根据适用于从不同规则间作出选择的更抽象的规则(即元规则)做出。 由此得出结论,只要行为不违反公正规则(即在获得同意的元规则之下形成的规则),就可以说它是公正行为。就此而言,元规则间的公正是一个元元规则下的公正问题。在此,布伦南和布坎南区分了两种“公正”规则:其一为从获得同意的规则制定程序中产生的规则;其二为获得同意的规则。他们认为,公正行为可以包括那些遵守获得同意的规则的行为,也包括公正的规则所界定的行为。

至于宪法规则,布伦南和布坎南沿袭了布坎南和塔洛克1962年著作《同意的计算》中的观点。后者认为,宪法规则应该具有前瞻性和持久性。这要求人们“应当”尝试站在罗尔斯“无知之幕”背后,严肃思考和讨论社会政治秩序的基本规则。不过,布伦南和布坎南的推理与罗尔斯的推理有所不同。罗尔斯认为,规则必须是所有参与社会合作的成员一致同意的,而且必须是在排除所有背景条件之影响的情况下所取得的共识。[24]以“无知之幕”(Veil of ignorance)为特征的原初状态正是为了以理论的方式拟制社会成员如何达成这种共识。在原初状态下,立约者在决定什么原则作为规范社会基本结构的依据时,完全不知道自己特殊的身份、社会地位、智力、体力、所得、财富、心理倾向,甚至于也不知道自己特有的价值理想,立约者选择的惟一依据是一般共同的知识。任何人都不可能利用物质、智力或信息的优势通过特定的社会建制安排为自己捞好处,又必须防范他人对自身的可能侵害。与罗尔斯的推理不同,布伦南和布坎南只要求立约者至少在限定的条件下让他们受选择背景所迫而采取一种等于是处在无知之幕下的立场,即一种“局部无知之幕”(partial veil of ignorance)或者“不确定性之幕”(veilof uncertainty)的立场。[25]由于立约者自身处境具有内在不确定性,基于自身利益的考虑,必须采纳罗尔斯描述的公平(fairness)律令的标准。[26]

布伦南和布坎南在《征收权》和《规则的理由》中并没有展开评述其对罗尔斯的公平律令或者“正义原则”的看法,似乎认同罗尔斯的差别原则(difference principle)或者最大最小(maximin)原则。至少后来的发展表明,布坎南对罗尔斯的第二正义原则中的差别原则(或最大最小原则)是有异议的。布坎南1998年在德国慕尼黑的辩论会上,承认自己属于罗尔斯的思想体系,认为至少罗尔斯试图解决人们如何认识公平的问题而不是试图灌输和声称我认为公平是什么或者其他人认为公平是什么的研究的思路是正确的,认定罗尔斯作为公平的程序正义在目标上是正确的——可以通过正义的程序的结果定义正义。[27]但是布坎南指出:[28]罗尔斯不该推导出一个具体的结果。程序并非必然产生差别原则;差别原则作为一种公平的程序的可能结果是完全合理的,但是其他结果也可能产生:人们心目中的公平是什么在一定程度上是经验问题。

行文至此,我想就布坎南有关一致同意和多数裁定规则思想的变化发展理路作一重要提示。布坎南深受瑞典财政学家维克塞尔(Wicksell)的影响。[29]在《征税权》第八至第十章以及《规则的理由》第七章都谈到了维克塞尔的思想。维克塞尔认为,应在重大立宪选择层面奉行全体一致规则。鉴于实际操作难度较大,宪法改革之路应该涉及将多数裁定原则向更多数裁定原则改进。他倾向于提出推行一种超过简单多数的法定多数裁定规则。比如对于建立一种针对一切公共开支计划的法定多数裁定规则,多数要达到全体投票者的六分之五左右。布坎南在两书中是极力推崇维克塞尔路线的。这说明,布坎南至少在那个时候(即20世纪80年代中期)仍然热衷于坚持一致同意规则或者超过简单多数的法定多数裁定规则。随着时间的进展,布坎南于1998年慕尼黑辩论会上很不情愿地承认:在民众的心目中已经成为民主的标准,民众把多数裁决规则与“民主”等同,以至于朝着更多数裁定原则的目标改革的努力可能遭到失败的命运(布坎南/马斯格雷夫,2000)。他被迫放弃通过维克塞尔式的途径进行的宪法改革,被迫接受议会可能继续按照多数裁定规则运行的事情。但他认为:有可能在制度上对这一规则进行削弱。在这种情况下,只能运用对准许的结果的范围施加可行的限制(即范围约束)这个手段去约束政治活动中的厚此薄彼的歧视行为。这是布坎南对现实政治所采取立场的重大变化。布坎南在1998年的同一会议上承认,他恢复了哈耶克《自由宪章》中的思想传统,[30]把哈耶克涉及普遍性原则的法治下的自由思想与自己长期强调的普通的民主政治需要宪法性的限制的思想融合在一起。哈耶克“法治下的自由”(liberty under law)观的核心内容是:只有一项原则能够维系自由社会,这项原则就是严格阻止一切强制性权力的运用,除非实施平等适用于每个人的普遍性的抽象原则。按此,布坎南提出,应把大多数政治决策,包括与税收和财政支出有关的政治决策普遍——也就是无歧视地——适用于政治社会中所有的阶层和团体。两位诺贝尔奖得主的思想由此珠联璧合,可谓一大喜事。

三、对中国改革的意蕴

以上有关规则和正义的思想,有许多可供我们借鉴。例如,我国的改革也需要区分对不同规则的选择和既定规则下的选择。布伦南和布坎南有关公正规则和公正行为的尺度为我们调整和重塑规则体系提供了参照。我国的改革总体上是一个逐步走向规则取向的法治国家的过程。它也将是一个漫长的制度演化(institutional evolution)过程和试错过程。但是有些改革只是现有规则结构或者既得利益格局下的修修补补(比如财政体制改革和国有商业银行改革),真正的改革也许需要打破现有规则结构和既得利益格局。走向规则取向的社会还任重而道远。

[1]McKenzie, Richard, ed., 1984: ConstitutionalEconomics: Containing the Economic Powers of Government, Lexington, Mass.

[2]Buchanan, James M., 1990: The Domain ofConstitutional Economics. Constitutional Political Economy, Vo.1, No.1.

[3] Buchanan,1990: 同上。

[4] 作者在2012年5月在欧肯研究所访问,四度采访了范伯格教授。这段故事属于他的口述内容。

 

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