上海市征收房产税的法律与经济分析

本文从上海市征收房产税的合法性和房产税的经济学意义两个角度分析了房产税的来源和作用,给经济带来的危害和解决方法,并提出了政策方向和建议。

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一、房产税的法律基础

1.房产税的法律依据

房产税的法律依据,应当是1986915日颁布,1986101日起施行的《中华人民共和国房产税暂行条例》(以下简称《暂行条例》)。

在《暂行条例》中,规定了房产税的征收范围(城市、县城、建制镇和工矿区)、纳税人(产权所有人)、计税依据(房产原值一次减除10%至30%后的余值)和税率(依照房产余值计算缴纳的,税率为1.2%;依照房产租金收入计算缴纳的,税率为12%)。

2.个人所有非营业用的房产的免税

《暂行条例》第五条“下列房产免纳房产税”中包括了第四款“个人所有非营业用的房产”。

二、《暂行条例》的出台背景

1.《暂行条例》不是法律规定

2001428日颁布,200151日起施行的《中华人民共和国税收征收管理法》(以下简称《征收管理法》)第三条第一款规定:税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定执行。《暂行条例》显然不是法律,所以不是法律规定。

2.《暂行条例》经过法律授权

1984918日,第六届全国人大常委会第七次会议通过了《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例(草案)试行的决定》。决定中说:“第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议根据国务院的建议,决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中,拟定有关税收条例,以草案形式发布试行,再根据试行的经验加以修订,提请全国人民代表大会常务委员会审议。国务院发布的以上税收条例草案,不适用于中外合资经营企业和外资企业。”

第六届全国人民代表大会第三次会议关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定(一九八五年四月十日第六届全国人民代表大会第三次会议通过)决定中说:

为了保障经济体制改革和对外开放工作的顺利进行,六届全国人民代表大会第三次会议决定:授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题,必要时可以根据宪法,在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下,制定暂行规定或者条例,颁布实施,并报全国人民代表大会常务委员会备案。经过实践检验,条件成熟时由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会制定法律。

19863月,第六届全国人民代表大会第四次会议提出:“要尽快制定土地使用税、房产税、车船使用税等税收条例,并颁布施行。”在此背景下,《中华人民共和国房产税暂行条例》于1986915日,国务院以国发〔198690号文发布,自1986101日起施行。

2000315日公布,200071日起施行的《立法法》第九条规定:本法第八条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

结论:《暂行条例》经过人大授权,但因其仅限于“工商税制”,故其第五条第四款规定:“个人所有非营业用的房产”“免纳房产税”。

三、上海市征收房产税的立法权限和程序问题

1.按照《征收管理法》规定,上海市政府本身并无征收新税的权力。

2.根据《立法法》规定,上海市政府无法取得制定征收新税的行政法规的转授权:

《立法法》第九条规定:本法第八条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

《立法法》第十条规定:授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。

3.根据《立法法》规定,上海市政府未能履行制定征收新税的行政法规的程序:

《立法法》第五十七条规定:行政法规由国务院组织起草。国务院有关部门认为需要制定行政法规的,应当向国务院报请立项。

《立法法》五十九条规定:行政法规起草工作完成后,起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。国务院法制机构应当向国务院提出审查报告和草案修改稿,审查报告应当对草案主要问题作出说明。

《立法法》第六十条规定:行政法规的决定程序依照中华人民共和国国务院组织法的有关规定办理。

《立法法》第六十一条规定:行政法规由总理签署国务院令公布。

《立法法》第六十二条规定:行政法规签署公布后,及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。

所以上海市政府既无法取得国务院的转授权,又没有履行行政法规应当履行的程序,来制定《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。

结论:到目前为止,已经可以确定上海市政府的《暂行办法》在立法权限和程序上是有问题的。

四、上海市征收房产税的应税房产问题

即使认为上海市政府的《暂行办法》在立法权限和程序上有效,其对于个人居住的房产征税,也违背了《暂行条例》中对于“个人所有非营业用的房产”“免纳房产税”的规定。

《暂行办法》规定:“征收对象是指本暂行办法施行之日起本市居民家庭在本市新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房(包括新购的二手存量住房和新建商品住房,下同)和非本市居民家庭在本市新购的住房(以下统称“应税住房”)。”

《暂行办法》将“个人所有非营业用的房产”的概念和“第二套及以上的住房”等同,甚至与“非本市居民家庭在本市新购的住房”等同。完全无视某些本地户籍家庭在上海拥有的第二套住房,和某些外地户籍家庭在上海拥有的第一套住房都是自住用房的事实。

2012年底,上海市常住人口达到2380.43万人,其中户籍人口约1426.93万人,外地来沪常住人口约960.24万人。难道占人口总数40%的外地户籍常驻上海的人口,都应该缴纳“营业用”的房产税吗?

五、房产税的目的分析与政策建议

1.房产税的目的

人的一切行为都是有目的的。不存在没有目的的人的行为。作为研究人类行为的经济学,必须首先研究人类的目的,以及实现此目的的手段是否能够实现此目的,即手段的有效性,以及手段的合理性。

政府也是由人组成的组织,所以政府的行为也是有目的的。作为税收立法这一政府行为,也必然有立法者想要达到的目的。

根据上海市人民政府2011127日颁布的《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》,征收房产税的目的是:为进一步完善房产税制度,合理调节居民收入分配,正确引导住房消费,有效配置房地产资源。

2.房产税能否达到它宣称的目的?

合理调节居民收入分配:既然需要调节居民收入分配,那就应该从分配上入手,而不是应该从财产上入手。既然是以财产征税,那目的就是调节居民财产,而不是分配。理由很简单:收入不用来买房的人,享受不到这种调节。而收入用来买房的人,才能被调节。

如果甲喜欢豪华汽车,乙喜欢高尔夫球,他们把本该买房的钱都用来购买这些商品,房产税就起不到调节收入的作用。另外,上海的房产税税率暂定为0.6%,计税依据是应税住房市场交易价格的70%。这些规定是否能够“合理”调节居民收入分配?是否经过论证或者验证?为什么0.5%或者0.7%就不能“合理”调节居民收入分配呢?

正确引导住房消费:立法者是否知道什么样的居民住房消费是“正确”的,什么样的居民住房消费是“不正确”的?如果不知道,他们如何引导消费呢?为什么本地户籍居民在上海购买第一套房产就是“正确”的,外地户籍居民在上海购买第一套房产就是“不正确”的呢?也许这户本地户籍居民全家已经有了外国绿卡,常年居住海外,而这户外地户籍居民全家都住在上海,为上海的经济作着贡献呢?

人民公社时期,曾经有毛主席语录指导人们“闲事吃稀,忙时吃干,平时半稀半干,杂以番薯青菜之类。”中国长时间实行着粮票油票布票之类的票证,“引导”人们“正确”消费,这些不都是被改革开放扫进垃圾堆里的东西么?为什么在改革开放市场经济实行了三十多年之后,又死灰复燃了呢?

有效配置房地产资源:上海市的土地确实没有被有效配置,其根源在政府本身,而不是在民众。政府已经规定了取得土地使用权后满两年未开发收回的政策,可是如果你看卫星地图,或者沿着中环外环走一圈,就会发现大批的未开发的土地。这些土地就这样常年空置着,而招标挂牌的土地却永远稀少,还同时规定了最低中标价。

大量的土地被政府闲置着,难怪房价会高。上海同时还有大量等待拆迁的棚户区,那些市中心没有充分利用的低矮的私房。这些土地没能顺利拆迁的原因,是国家垄断土地拆迁的政策引发的巨大矛盾。

如果允许开发商和住户自由谈判,就不会有那么多的钉子户,也就减少了拆迁中的大部分麻烦。就是因为政府打算从拆迁和土地出让中取得利益,才造成了今天的拆迁困局。

实际上最应该改的不是房产税收制度,而是土地动迁和国有土地出让制度。应该由开发商作为土地动迁的主体,与住户进行和平的集体谈判,政府只需要在开发商动工之前收取税费,就可以实现政府收入。

这种制度一旦实施,政府省力省心,开发商能拿到地开心,动迁户面对多个开发商,拿到最高价,也没理由再作钉子户。最得益的是购房者。因为土地多了,房子就更多,房价就能回归到合理的水平。

六、房产税能降房价吗?

1.房产调控的目的

上海市的《暂行办法》没有提到房产税的最重要目的,就是降房价。人人都明白房产税不是为了收税。上海2011年只征收了22亿房产税。这对于上海庞大的税收总额就是九牛一毛。房产税是房产调控的一部分,而房产调控,只有一个目的,就是降房价。

2.为了达到降房价的目的,可以不择手段吗?

有个经济学家说得好:“想降房价?太简单了。在市中心引爆一颗原子弹就可以降房价。”这话听着有些疯狂,但是仔细想想,在市中心引爆一颗原子弹,确实可以降房价。不仅可以降房价,还能把城市变成一片废墟,甚至变成无人区。可是,我们需要这样降房价吗?难道我们为了达到降房价的目的,可以不择手段吗?

3.高房价产生的原因

房产税这个手段是值得采用的吗?要回答这个问题,我们就必须搞清楚高房价产生的原因是什么。

在经济学里,价格是供求双方共同达到的一个双方自愿接受的代价。价格随供求变动:供给多了,或者需求少了,价格就下跌;需求多了,或者供给少了,价格就上涨。那么房子的价格是谁定的呢?是贪婪的开发商抬高的吗?不全是。

任何商品的价格,都是买家和卖家共同制定的。假使全上海的开发商不减少,买房者突然减少成一名,那么可想而知,最好的房子也会跌落到这名买房者的预算之内。那么假使全上海的买房者不减少,可售房源突然减少成一套,那么这套房子将会卖多少钱呢?肯定会涨到这些买房者中最愿意出钱的那个人的预算水平。

后者描述的有点儿像是我们的现实:动辄四五百万的总价,使得在上海,只有那些家境殷实的人家,或者收入非常高的个人才能买得起房。

4.政策选择

为了让普通人也买得起房,我们到底是采用前一种方法,减少购房者的数量,还是采用后一种,增加可售房源的数量呢?

这就是政策手段选择的问题。为了能降低房价,不应该在市中心爆炸原子弹,就是因为城市有几百上千万的人在那里生活,他们的生命和财产不可侵犯。我们不能用破坏他人生命和财产的方式来实现自己的目的。

减少购房者,增加房源,这两种政策,前者是有损于生命和财产的完整性的。因为每个人都有使用他的财产——货币的权利,所以不应该人为地在人群中划分出“好人”和“坏人”,让“坏人”不能买房,于是让“好人”买得起房。

我们都是普通人,不是什么好人也不是什么坏人。我们也不应该因为买房而有罪。

5.房产税能降房价吗?

我不准备在这里回答这个问题。我只想问即使房产税能降房价又能怎么样?

我们想要的是一个什么样的社会?是怕有些商品太贵了,穷人买不起,所以让有钱人也买不起,大家全都买不起的社会,还是让这种商品尽可能地丰富,让穷人也买得起,大家都买得起的社会?

前一种社会我们不是没有经历过。改革开放以前,没有富人,无论干部群众过的都是节衣缩食,捉襟见肘的生活。

改革开放三十多年,让几乎每个人都能吃饱饭,靠的不是在吃饱饭的人的碗里舀一勺子给吃不饱的人,而是让那些吃不饱饭的人不仅有挣钱养活自己,而且有“有钱就能买到东西”的机会。

不管房产税能不能降房价,靠房产税来降房价这个政策,就是改革开放的悲哀,就是中国的悲哀。

2013/11/29