关键是确保体制的柔性

真正的问题是体制和结构能不能去调整,去适应经济发展的需要。只要这个体制是不封闭的,是开放的,我觉得它就能去适应变化。

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上海经济评论:如韦森所说,不改变它肯定会有大萧条来,然后到那个时候再改革,现在是不是还没有到这个时机?

张军:我并不觉得我们的经济已经到了大危机大萧条的前夜。从全球看,我们的经济表现仍旧是最好的。但说到危机,我喜欢正面去看它。过去30年,我们不断经历危机,各种各样的外部危机。危机有大有小,1998年我们经历了亚洲金融风暴,是比较大的危机,10年后我们又面临全球性的金融和债务危机,是更大的危机。

对经济而言,外部的危机往往会改变很多经济赖以增长的条件。最主要的条件有两个,一个是需求条件,一个是成本条件。30年来,我们的制造业可以说不断面临外部的危机。人家要烧温州的鞋子,人家要限制我们的出口,要起诉我们侵犯知识产权,要我们生产更环保的产品等等。

结果怎么样呢?这些危机最终都变成了正能量,为我们的制造业提供了更多发展和升级的机会,这是因为大量的制造业,包括那些加工出口企业,都需要应对这些挑战,要改变,要适应,不然就被淘汰了。所以,危机从某种意义上讲是正能量。因为危机其实不仅迫使政府改变,更重要的是改变企业,因为企业要生存。

今天沿海地区,特别是那些出口加工企业,正在面临严峻的挑战,生产成本随着工资上涨和汇率升值越来越高,外部需求也不稳定,虽然有部分企业跑路了,但是绝大多数企业其实是希望外部市场和内部成本条件发生变化之后,去适应这样一个改变的条件。

所以,现在我们看到有很多企业往所谓中三角转移,像湖南、湖北、安徽等现在成为制造业增长最快的地区。产业转移也是一种调整。还有很多企业希望用资本去替代劳动来维持竞争力,这就是升级。我相信,5年以后,我们沿海地区制造业升级的格局会非常明显。现在已经开始。

在过去的一二十年里,国内外不少经济学家在不同国家都在研究危机对经济发展过程当中的转型和升级的影响,有国家层面的,也有企业层面的研究,发现危机的影响多数情况下是正面的,当然也有例外和错失机遇的例子。这真就印证了“危”里面有“机”了。很多国家在经历了危机之后,它的企业和政府都在调整和适应,政策和体制上也会有很大的改变,会去适用新的条件。

韩国就是一个很典型“机自危出”的例子。1997年金融危机之后,东南亚很多国家和地区都遭遇了严重的打击,韩国也不例外。但韩国政府做了大刀阔斧的结构改革,包括金融改革,放松了对经济的管制,也承受了银行和大财阀破产倒闭的风险。但是韩国通过改革做出了很好的调整,从危机里面走出来了。很多企业,包括三星被推向了更高的技术前沿。

上海经济评论:那日本是不是就是另外一个例子了?

张军:对的。相对而言,日本没有很好地应对危机。日本经济创造了战后25年的经济奇迹,而1973年的外部石油危机和汇率危机却让日本经济一蹶不振。1973年到1990年,日本经济的增长率下降了一半多,而1990年到今天,日本失去了再增长的动力。

我认为,这是日本的体制问题。因其体制不够灵活、无法适应以全球竞争加剧为特点的经济发展新阶段而进入到超低速增长的阶段,而且没有能改变它。如果拒绝改革,没有哪种“最优”经济体制可以保证经济长期发展。相比之下,1998年亚洲金融危机后没过几年,韩国经济增长势头能保持强劲,那是因为改革。

西方经济学家经常批评韩国的经济体制,它的威权政府和大企业,因为它看上去的确不够标准,但在关键的时候这种体制却又显得有可改革性。相对来说,日本这个体制反而不可改革。

印度的改革也很难,它的体制在政治和经济上看上去都比较接近英美,但当遇到外部震荡的时候,它调整的能力却比较差。由于调整迟钝,在2008年全球危机之后,它的增长率比中国要低4-5个百分点。

上海经济评论:体制的可改革性是不是和强中央有关系?

张军:为何一种体制能够改革而另一种则不能?经济学家的研究表明,既得利益和强大的游说势力会扭曲经济政策,致使政府错过千载难逢的发展机会。改革体制需要政府权力和财力压倒一切利益集团,才能坚持长期的目标政策,并确保改革成功。

在一定阶段上,政府不受利益集团过多干扰,就可以确保体系是可改革的。也不见得一定是特别强的政府,但是它的权威一定要大过利益集团,不受利益集团的左右,保持中性。

比如俄罗斯、墨西哥这样的地方,看上去也许政府也很强大,其实很弱,因为它的利益集团很强大。比方说,它们的社会财富主要分布在少数利益集团手里,像俄罗斯八大寡头,他们的势力就很强大,有足够的能力来影响政府。这样政府就比较容易被俘获,俘获的政府很难保持中立的,政策当然会受到利益集团影响。

东亚,包括韩国、新加坡,很巧的是它们都是威权政府,政府一度都比较强势,但我觉得这个还不是重要的,重要的是它们能够相对来说保持中立,免受利益集团的干扰。这就需要长期防止利益集团的过度扩张。

任何国家在任何发展阶段上面,都会有相应的利益集团出现,关键在于怎么样控制利益集团的膨胀。如果像俄罗斯,把中国的央企一开始都私有化了,很有可能会出现几十个巨大的寡头,控制的财富足够大,如果没有很好的手段控制这些寡头,政府就会很容易被他们控制和影响。

另一个极端例子就是拉美,它的利益集团可能更多的是工会。如果是工会的话,像撒切尔时代最大的利益集团就是工会,这个工会往往阻碍经济的长远增长,因为它只要再分配,一旦政府被绑架,经济要转型要增长就困难了。所以,撒切尔逝世后,英国的工会阶层出来欢呼就不奇怪了。

从某种意义上,像拉美那样,民粹的政府也不是中立的,它受到了巨大利益集团的影响,就是代表平民阶层的工会。他们如果过于强大,过分影响了政府,那也很糟糕,因为他们更多地要求再分配。

即使是一个发达国家,过度再分配的后果也还是很严重,欧债危机暴露的问题也就是这个。对发展中国家来讲,过度再分配的问题更大,因为你连创造足够就业的能力都没有了。

即使今天的改革比中国刚开始经济转型时难度更大,也并不见得改革更不可行。现在的中国,即使国企的力量比20年前改革的时候大多了,比方说,尽管只占公司总数2%的国有企业目前拥有的资产占总资产的40%,国企的影响力也十分巨大,但中国似乎不太可能走俄国走过的道路。恰恰相反,中国政府手中累积的财富可以令其改革能力大幅增强。关键看中央高层的改革决心有多大。

确保体制的可改革,30年来一直是中国经济转轨和快速成长的关键。只要中国政府继续保持中立、不受利益集团的过大影响,确保体制从长远看能够保持开放,就能不断去适应外部和内部变化的环境与条件。

一个可改革的制度好过完美而不可改革的制度

上海经济评论:经济发展和政治体制改革常常被联系在一起讨论。

张军:这是自然的。但即使这样,也不必过于悲观。将一切问题归咎于政治体制是中国式思维的典型。但也许我们要问一下,已经实现了30年高速增长的体制难道真的比不上当年的亚洲四小龙的体制吗?它们后来的体制变革的道路难道对我们没有什么启示吗?

从理论上,经济学家至今没有发现经济发展与民主化之间的因果关系,甚至连相关性都不显著。这不难理解。关键的问题是,政治体制要服务于经济发展。体制的发展与它的最终结构很可能与一个国家的收入水平或经济发展阶段密切相关。如果现有政治体制的某些方面无法对经济发展给予支持,就有可能反过来阻碍发展。我最近写文章说,经济增长并不一定需要“结构最好”的体制,而要看体制能否容易地调整和适应新的经济发展需求。

前不久发表的我与加里·杰斐逊(Gary
Jefferson)教授合作的文章就谈了我们对中国政治体制未来变革方式的看法。我们认为,随着经济的发展和收入的提高,中国的政治制度正在发生增量的变化,这些变化将会推动中国逐渐民主化。这也是东亚经济的制度变革模式。

上海经济评论:其实生产力也和美国差距很大,不能只看到制度上。

张军:对,中国人均GDP现在只有美国的十分之一,按照购买力算,大概也不过20%。有那么大的空间需要赶超,却希望用美国的体制来支撑中国的发展,这是方法论的问题。

制度要和经济发展阶段相匹配,只要它是服务于经济发展,而不是阻碍,这个制度就是可以接受的。不是把它叫做好制度还是坏制度,因为任何制度都会有缺陷。关键看这个制度是不是开放的,你不能封闭,不能像计划经济那样子,封闭就不能变化。

如果我们的制度是开放的,当外部出现危机的时候,它可以朝着正确的方向去调整,这个就是制度的相对优势。我提出,对经济发展而言,一个可改革的制度比一个完美而不可改革的制度更重要。这一点很多国内的经济学家是看不到的。现在很多的经济学家陷入了教条。

上海经济评论:政治因素会打断这种经济发展吗?当大家变得有钱而不是很有钱的时候,就会有别的诉求,比如说政治方面,就会干扰稳定。

张军:经济学家看政治问题,还是要把政治的变革内生到经济发展的过程中。这不仅有理论而且有经验。而一些西方的经济学家,还有教条的国内追随者,往往认为,要先有好的制度,经济才能发展。所谓好的制度,就是他们的制度。

东亚,中国台湾地区、新加坡、韩国,它们在经济起飞后的一段时间内,大家也自觉不自觉地在谈论政治和经济的关系。普遍的看法都受到西方主流思潮的影响,觉得经济发展需要先有一个比较良好的政治体制,当然他们说的体制基本就是英美的。

但经济学家并没找到这个论断的逻辑存在,只是先验地假设这样。东亚经济告诉我们,在这些国家和地区,政治不是铁板一块,经济的发展会带来诉求和利益的多样化,利益的诉求多样化之后会带来新的政治需求,需要被代表,所以政治就不可能保持原来的状态,随着经济发展水平的提高,政治也会走向多元,不断走向开明和民主。是经济发展导致制度变化而不是相反的。

如果从这个角度来考虑的话,30年来中国政治发生了很大的变化,因为它需要不断去适应经济的发展。所以真正的问题不是说中国的政治未来会不会出问题,而是说我们的政治、目前的体制和结构能不能去调整,去适应经济发展的需要。这又回到了体制的可改革性问题上来了。只要这个体制是不封闭的,是开放的,我觉得它就能去适应变化。

东亚四小龙是最好的例子。相反的例子就是政治改革超前的国家,像南亚、东南亚等的一些国家,后来经济都出了问题,错失了进一步发展的机会。

上海经济评论:很关键的就是可改革性。那么未来,中国的可改革性怎么样,可以适应未来发展的需要吗?

张军:我说过,到目前为止,中国还是中国,没有变成俄罗斯。从东亚经济的发展经验来看,社会对政治变革的要求应该会越来越强烈,因为中产阶级增长速度非常快。中国的政治体制早已开放,这是大势所趋,不可回头。物权法的讨论,行政诉讼法的讨论,都是标志性的。可能在每个十年,我们对政治的要求是不一样的。

这些要求从某种意义上讲是经济发展的结果。我始终认为,经济发展决定制度的发展和制度的质量而不是相反。可以找到无数的例子来反驳制度的质量决定经济发展的命题。

对我们而言,我最前面说过,重要的是要通过改革不断适应新的发展条件和阶段。连政府公共部门自己的改革都不可避免。现在沿海地区的政府官员也在老化,锐气不足,不能适应新的挑战。这也要改革。上海已经开始把培养更年轻一代的干部作为今年最主要的课题进行调研了。

上海经济评论:许成钢认为中国过去经济增长的动力是地方分权和地方竞争,但是这种增长制度可能不是中国未来经济增长的动力,比较悲观。这种制度在未来经济增长可能扮演什么角色吗?

张军:是的,他在几个会上都讲到这个观点,但是也有很多人问他,那么你觉得未来的体制应该是怎么样的?需要怎么改变?威权的分权体制要怎么改?如果改成美国的一人一票选举的体制是否能解决你说的问题?其实他回答不出来。

他用财政联邦主义的概念框架分析过去中国经济为什么会出现奇迹性增长是有贡献的,发展了很好的一个理论框架。现在他跟着国内的某些思潮走,这蛮可惜,从他的分析框架里简单地推出这个悲观的结论在逻辑上是有疏忽的,起码是忽略了体制的可改革性和适应调整的能力的。

上海经济评论:有没有更好的办法,让中国经济保持高速发展?

张军:在1994年实行中央与地方的分税制之后,中国基本上是具有了一个保持长期增长的基本体制的。这或许就是许成钢的分析得出的重要结论。我在2012年12月份的《比较》上也发了一篇长文,叫《理解中国经济高速发展的机制——朱镕基可能是对的》。中国的经济比较复杂,地区差距大,完全按照政府的政策往下推是做不好的,必须要有分权。但是1980年代也搞分权,分权分到后来,中央政府失控,宏观经济的稳定总是受到威胁,通货膨胀难以消除,经济大起大落。各个地方都以邻为壑,经济怎能长期增长?这不是一个好的办法。

朱镕基克服阻力力推中央与地方的分税制,取代承包制,逐步将经济体制改革为许成钢所说的中国特色的财政联邦主义体制,一方面财政上保持分权或者联邦制的特色,另一方面保持中央政府的威权。这有很多好处,第一没有丧失和挫伤地方发展的动力,激励机制还在;第二可以避免1980年代包干制分权的后遗症,就是地方倒逼中央超发货币,就是说,它保留了原来分权的好处,但是拿掉了分权对经济稳定的杀伤力,把货币超发的机制断掉了。能将这个体制建立起来,是了不起的。

上海经济评论:如果说分税制可以完善的话,还可以怎么做?

张军:我认为,中国分税制的架构应该保留下来。要改的重点是,中央政府拿的收入和承担的责任要调整到基本匹配的程度。那就需要把很多支出责任上收到中央,这是最简单的调整。比方说基础教育的支出,现在都收到中央去了。最基本的社保也应该收到中央去。也就是说外部性特别强的支出领域,比如说教育、医疗、社保、养老,都应该收到中央去做,逐步调整到与它的收入相匹配的比重。那些主张回到1980年代的财政承包制的观点是不可取的。

现在最怕的就是马上去建立类似印度的那种所谓标准体制,因为在那种体制下,地方政府根本不干事,只向中央政府去要钱,连基础设施都搞不成,后果就严重了。

本文节选自:张军,“危机改革与中国的长期增长”

2013/5