李子暘:户籍制度是怎么产生的

户籍制度对中国社会的影响是巨大的。经过几十年城乡分治,中国城市化进程停滞不前,甚至一度出现了反城市化。虽然建立起了工业体系,但付出了过分的代价。

户口本

本文共计6387字,建议阅读时间20分钟。

哈耶克在《通往奴役之路》中指出,对社会的人为控制开始以后,控制会越来越多、越来越广,直到彻底奴役整个社会。

中国的户籍制度正是这方面的典型案例。从一个看似和户籍无关的目标开始,中国一步步变成了一个被国家严密控制的社会。户籍制度则是这种控制的核心工具之一。

一、本质是强制

户籍制度并不必然带有强制的色彩,而是完全可以仅有管理、统计等服务性社会职能。但在中国,户籍制度的本质就是强制。国家用户籍规定了每个公民“应当”居住、生活的地区,强制取消了公民的迁徙自由,将公民置于国家严密掌控之下。

要想全面地了解户籍制度产生的原因,必须把这个问题放在更大的背景——国家对社会生活的全面掌控——之下进行考察。

1949年后,中国社会先后出现了一系列强制措施。其中许多延续至今。种种强制措施结合在一起,构成了以计划经济为核心的国家对社会生活的全面控制。户籍制度是这个全面控制的组成部分,和其他强制措施互相支撑、互为因果。户籍制度今天仍然存在,只能表明,国家对社会的全面控制虽然趋于削弱,但还在顽强地发挥作用。

国家的正当职能是为公民实现自己目标提供外部环境。国家本身不应有目标。如果国家有了目标,并动员全体社会成员奔向这个目标,强制就会大量出现。这是人类最重要的经验之一。

在中国,这个目标,这个促使以后无数政治强制相继出台的第一张多米诺骨牌是重工业优先发展战略。

二、最初用于治安

新政权建立以后的首要任务是恢复、稳定社会秩序,控制、消灭各种敌对势力。为此,1950年8月,公安部制订了《关于特种人口管理的暂行办法(草案)》。

与国民政府时期的《户籍法》相比,新政权户籍管理的重点是社会治安。户籍过去归内政部及地方政府管理,现在,转而由公安部门管理。

1951年7月,公安部颁布了《城市户口管理暂行条例》,明确指出了“维护社会治安、保障人民安全”的宗旨,强调了户籍制度对治安的作用。这个条例在全社会范围内建立起了严密的治安防范体系,在镇压反革命运动中发挥了重要作用。

制定《条例》的一个重要原因是新政权缺乏管理城市的经验和足够信息,需要依靠户籍对城市的人口现状进行了解。因此,户籍制度的建立是从城市首先展开的。

当时,城市失业现象严重。仅上海一地,失业工人就有15万左右。全国9个主要城市大约有失业人口166万。建立户籍制度也包含着为缓解失业做准备的意思。但在当时,政府并不像后来那样采取强制手段控制城市的人口。《条例》第一条就申明人民具有迁徙自由。现实中,政府也确实没有采用行政命令的方式,而是采用了宣传和说服的形式。

1950年起,为了缓解城市失业,各地方政府开始动员和说服城市中的失业人员回到农村。同时,农村地方政府也设法劝阻农民进入城市。动员和说服的效果不错。那些人之所以愿意回到或者留在农村,和当时的土地改革有密切关系。他们被告知可以在农村得到土地。相比在城市失业,在家务农是个不错的选择。

在农村,随着土改,户籍制度也同步建立起来。1954年,内政部、公安部和国家统计局联合通告,建立农村户口登记制度。农村户籍制度的重点是进行阶级划分,区分了地主、富农、中农、贫农和雇农。

到1954年,城市失业问题基本上得到了妥善解决。这个过程看起来比以后的人口控制要温和、有效得多,但是,这种解决办法中已包含了城乡分治的思路。从此以后,一旦城市就业或物资供应出现紧张形势,决策者首先想到的就是把一部分人口转移到农村,同时禁止农村人口进入城市,而不是从发展经济、增加就业数量方面寻求解决办法。

1953年,进行了1949年以来的第一次人口普查。这为全国户口登记制度的建立创造了有利条件。1955年6月9日,国务院通过了《关于建立经常户口登记制度的指示》,规定在全国范围内建立经常性的户口统计制度。1956年3月,公安部召开了首次全国户口工作会议。会议明确了户口管理的性质,研究确定了统一的户口簿册证件样式。

三、优先发展重工业战略

社会秩序初步稳定以后,国家开始制定实施第一个五年计划(1953-1957),明确提出了优先发展重工业战略。重点是建设苏联援助的156个工业项目。

重工业是资金密集型的产业,对劳动力的需求并不旺盛,对来自农村的非熟练劳动力更是很少需求。这种发展战略从根本上抑制了城市就业数量的增加。

对当时的中国来说,发展重工业属于赶超战略。所谓赶超战略,指的就是要刻意发展没有自生能力的产业。重工业需要大量资金,由于需要进口国外机器设备,还需要大量外汇。而中国当时资金极为紧张,市场利率极高。1950年代初期,资金月利率达到2%~3%,外汇更是紧张。

为了解决发展重工业的资金不足问题,国家采取了以下的解决办法:

(一)低利率政策。至1954年,工业信用贷款的月利率被下调至0.456%;

(二)低汇率政策,也就是抬高本币价格。政府人为压低汇率。汇率水平不断降低以后,1952年起,汇率不再挂牌,改为内部掌握。1955年3月1日至1971年12月,始终保持246.18人民币兑换100美元的低汇率水平。

(三)低工资和低价能源、低价原材料政策。1950年代初,实行全国统一的八级工资制,限制工人工资增长。从1956年开始,所有国家机关、企事业单位的工资都由中央统一规定,地方、企业无权调整。从此一直到1978年,职工年平均工资都在600元以下。

(四)压低农产品价格,减少公共建设和医疗、住房、教育等方面的资金投入,只保证城市人口基本生活水平。

四、剥夺企业自主权

通往奴役之路的第一步迈出了。接下来就是第二步、第三步……

国家实行上述政策以后,并不能确保节省出来的资金被用于重工业。资金总是趋于流向最有比较优势的生产部门。

低利率政策让国有金融机构失去吸收存款的竞争力。私营金融机构将吸收到更多存款。低汇率政策压抑出口,扩大进口。人们将更乐于使用进口货。而当时需要的却是扩大出口换取外汇。所以,接下来就要取消私营金融和私营外贸,实施金融垄断和进出口贸易垄断。

在工业领域,面对同样的低利率和低汇率,更具比较优势的轻工业将吸引到更多资金。这不符合优先发展重工业战略。要想阻止轻工业的“过度”发展,确保重工业的优先地位,就要将工业企业收归国有,由国家统一安排轻重工业的比例。

企业收归国有以后,又有了新麻烦。由于企业不是自己的,于是,日常生产经营中,企业员工会采取各种办法压缩积累,增加工资、福利。为了克服这种现象,就要更进一步,剥夺企业的生产经营自主权。生产资料由国家统一调拨,产品由国家包销调拨,财政则统收统支。

五、农产品统购统销

这个人为维持的体系自然十分脆弱,根本无力面对开放的市场竞争。所以,需要多种强制措施作为配套。

农产品价格被人为压低,农民自然不愿意向国有商业机构交售农产品,而更愿意卖给出价高的私商。国有商业以低价收来农产品,并以低价出售给城市居民——实际是用农业补贴重工业——的任务难以完成。必须想办法解决这个麻烦。

国家不可能在市场上用价格打败私商,但国家自有其撒手锏,那就是农副产品的统购统销制度。不许别人干这行了。

1953年开始,国家陆续把粮食、油料、棉花纳入统购统销的范围,禁止私商经营。1955年8月,国务院颁布《农村粮食统购统销暂行办法》。烤烟、麻类、生猪、茶叶、蚕茧、羊毛、牛皮等物资也被纳入派购范围。1958年,国务院颁布了农产品及其他商品分级管理办法,把农副产品的统购统销和派购等政策制度化、法规化。

六、国家收回农村土地

国家不可能准确掌握亿万分散的农户的情况,并从他们那里以低价征购到足够的农副产品。在统购统销这个强制制度和农民个体占有生产资料——主要是土地——之间存在着固有的矛盾。当然,让步的不可能是国家及其发展战略,只能是农民。如果农民不肯自觉让步,强制随后就到。

1952年土改基本结束,农民得到了土地,但没过几年,国家就开始通过农业集体化的形式把土地所有权从农民那里拿了回来。国家控制了土地,才能保证统购统销制度的落实。至1955年底,只有14.2%的农户参加了初级社,一半以上的农户参加的是较为简单的互助组。

1956年,突然加快了农业集体化的速度。这期间发生了无数人间悲喜故事。到1956年底,参加生产合作社的农户已达到96.3%,其中高级社吸收了87.8%的农户。农民刚得到的土地又迅速失去,而且离彻底失去已为时不远。

七、人民公社

1958年“大跃进”开始以后,重工业尤其是钢铁工业的地位被进一步强调,要加大农产品征购数量。而这就需要对农村社会实施更强有力的掌控。于是,人民公社制度应时而生。从1958年8月到11月初,全国范围内,人民公社制度迅速建立起来,参加公社的农户达到了99.1%,农民差不多完全丧失了土地所有权。

失去了土地的农民可能会变为流民进入城市。能否强制农民留在人民公社体制内,迫使其承担起为工业化付出牺牲、积累资金的任务,这就是户籍制度的任务了。户籍制度成功地完成了这一任务。同时,在这个过程中,户籍制度也得到了发展和完善。与城乡分治的土地制度相对应,城乡分治的户籍制度牢牢固定下来。

就这样,城市里的国企制度,农村里的人民公社制度,辅之以各种取消市场交易的强制措施,计划经济在优先发展重工业的目标指引下一步一步地建立起来。

八、盲流

1956年的农业合作化运动导致不少省份粮食大量歉收。农民吃饭成了问题。安徽、河南、河北、江苏等省的农民开始进入城市寻找机会。针对这种局面,1956年12月30日,国务院发出了《关于防止农村人口盲目外流的指示》。“盲流”一词正式面世。

与此前主要利用宣传说服的手段不同,这个文件明确规定,工厂、矿山等用人部门不应当私自招用农村剩余劳动力。尽管不久前颁布的1954年宪法正式宣布公民有居住自由和迁徙自由,但显然宪法对中国政府没有起到什么约束作用。

不过,这时的强制手段还不太多,控制人口流动的效果很不理想。由于农村形势进一步困难,到1957年春天,农村人口外流更加严重。国家发布了进一步控制“盲流”的指示,但仍未能有效控制人口向城市的流动。这时,国家开始考虑使用有力的强制手段了。

1957年12月18日,中共中央和国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》。联合指示规定了一系列措施,严厉制止农民进入城市。其中包括:交通部门严格检查,民政部门负责遣返“盲流”,公安机关严格控制城市户口,粮食部门不得向“盲流”供应粮食,用人单位一律不得擅自招收工人和临时工。

九、法律来了

当时的形势看来刻不容缓。法律政策以极快的速度推出。21天以后,1958年1月9日,全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》,以法律形式将城乡分治的户口登记制度与限制迁徙制度固定了下来。其中第10条第2款规定:

公民由农村迁往城市,必须持有劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。

这就从根本上改变了人口迁徙的程序。在国家严密控制城市生活的条件下,实现了国家对人口迁徙的主动控制权。从此以后,二元户籍制度正式确立。强制性成为了户籍制度最根本的特点。

虽然直到1975年宪法才取消了公民的迁徙自由,但公民的迁徙自由从1957年就开始丧失了,而到了1958年1月9日,公民的迁徙自由从法律的意义上不复存在了。

十、大跃进

即使是在中国这样高度集权的国家,全社会大范围内的强制也不可能依靠一纸法律就建立起来。1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》虽然奠定了至今为止的户籍制度基础,影响深远,但在当时并没有立刻控制住人口向城市的流动。原因有二:

一是《条例》只能限制“合法”的人口迁徙,而要对自发的人口进入城市进行控制,需要其他配套措施。这些配套措施将在以后几年内陆续建立。

二是1958年开始了“大跃进”。各项建设规模膨胀,需要大量劳动力,招工审批权限被层层下放,各建设单位纷纷大量招工,甚至到了互相争抢的地步。大批农村人口通过招工渠道进入城市,成为城市职工。1958年一年,全国有1104万农村劳动力成为城市职工。

“大跃进”的虚假繁荣景象很快被物资匮乏的真实局面所代替。城市各项生活物资供应日益紧张。饥荒开始出现。国家开始大力制止农村劳动力进入城市。1959年2月4日,中共中央发出《关于制止农村劳动力流动的指示》。3月1日,中共中央、国务院联合发出《关于制止农村劳动力盲目外流的紧急通知》。

1961年,开始实施“调整、巩固、充实、提高”八字方针,其中重要内容之一就是精简职工和减少城市人口,要在三年内减少2000万城镇人口。首要被精简对象当然是那些1958年进入城市的农村人口。这些人被迫交出刚到手不久的城市户口簿,返回乡下,重新又成为农业人口。

十一、三项制度

在此期间,户口已经逐渐与粮油供应制度、就业制度、社会福利保障制度实行挂钩。

1955年8月,在颁布《农村粮食统购统销暂行办法》的同时,还颁布了《市镇粮食定量供应暂行办法》,建立起了凭户口分配粮票并凭粮票与户口簿购买粮食的制度。

就业制度上,1957年,规定用人单位优先录用城市户口——优先录用就等于只录用。社会保障福利制度是与单位制度联系在一起的。如果公民有迁徙和就业的自由,这种福利保障制度并不排斥农村人口。但在歧视农村人口的就业制度下,社会福利保障成为有单位的城镇居民的独有待遇。

这三项制度的确立,加之物资匮乏,未经政府批准进城的农村人口已经无法在城市立足。户籍制度的强制性越来越强。

十二、知青上山下乡

1962年,为了进一步减少城镇人口,国家开始有组织、有计划地动员城镇青年上山下乡。文革开始以后,更是把大批城镇青年送到农村。“广阔天地,大有可为”。对于国家的这种安排,严格的户籍制度之下,人们几乎没有反抗或者逃避的机会。

从此以后,强硬的户籍制度在中国完全确立起来。1970年代后期,当知青开始要求返城以后,政府对知青城市户口的恢复作了特殊安排,但与此同时,却进一步加强了城乡户籍制度的壁垒。

十三、农转非

1977年11月8日,国务院批转《公安部关于处理户口迁徙的规定》,强化了对户口迁徙工作的管理,尤其强化了对人口进入大城市的控制,并第一次系统提出了“农转非”的具体政策,对“农转非”实行政策控制加指标控制的双重管理体制。

这种管理体制与其说表现了户籍制度的松动,不如说给国家提供了新的人口控制手段。城市户口成为一项奖励手段,可以在需要时发放给适当的人群,比如专业技术人员,复员军人等。

十四、请神容易送神难

户籍制度基本完成了赋予它的任务。通过这个制度,国家为公民分别安排了社会生活中的位置。在优先发展重工业这个战略目标指引下,城市居民的生活消费被压得很低,农民被限制在土地上,被迫通过“剪刀差”为工业化提供资金。整个国家变成了一个大企业,人人都被安排了位置,且不能随意改变。国家成了唯一的发展主体。人民只是国家的工具。在失去种种自由的同时,人民也就失去了自主谋求发展、提高生活水平的机会。

优先发展的重工业位于城市,城市居民自然在这个体系中占据了比农村农民有利得多的地位。相比之下,农民的地位就要不利得多。

户籍制度对中国社会的影响是巨大的。经过几十年城乡分治,中国城市化进程停滞不前,甚至一度出现了反城市化。虽然建立起了工业体系,但付出了过分的代价。人民生活水平极端低下,远远落后于其他国家。

改革开放以来,重工业优先发展战略被放弃,户籍制度却没有同步放松。20世纪后20年,户籍制度只有一些小的调整,并没有做出根本性改变。这是因为,户籍制度把一部分人固定在了为某种目标承受牺牲的位置。虽然原有目标不复存在,但这种强制某些人牺牲的格局可以很方便地被其他目标所用。

目标总是层出不穷的。强制一旦出现,想要废除就难了。

主要参考资料:

1.余德鹏:《城乡社会:从隔离走向开放——中国户籍制度与户籍法研究》,山东人民出版社,2002年。

2.陆艺龙:《户籍制度——控制与社会差别》,商务印书馆,2003年。

3.罗汉平:《大迁徙——1961~1963年的城镇人口精简》,广西人民出版社,2003年。

4.林毅夫、蔡昉、李周:《中国的奇迹:发展战略与经济改革》(增订版),上海三联书店、上海人民出版社,1999年。

5.蔡昉、都阳、王美艳:《劳动力流动的政治经济学》,上海三联书店、上海人民出版社,2003年。

6.胡书东:《经济发展中的中央与地方关系——中国财政制度变迁研究》,上海三联书店、上海人民出版社,2001年。

 

本文作者李子暘先生为铅笔经济研究社主编,现在李老师微信公众号为:李子旸(Liziyang_2017) ,欢迎大家关注。