美国政治中的制衡–为什么遵守宪法

当人们谈到美国政治时,最常提到的的关键词是“三权分立”和“权力制衡”。但大部分人对美国政治的认知也仅限于此,对于具体如何制衡的细节以及这套制衡机制的历史来源往往并无概念

美国制衡

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当人们谈到美国政治时,最常提到的的关键词是“三权分立”和“权力制衡”。但大部分人对美国政治的认知也仅限于此,对于具体如何制衡的细节以及这套制衡机制的历史来源往往并无概念。然而,这其中的故事和细节其实却颇为有趣,所以今天想写一写这部分内容。

 

先从美国建国的历史开始,之所以要从美国建国开始讲,是因为国家建立方式通常对国家的统治方式有着十分重要的影响。1492年,哥伦布在寻找到中国和印度的新航道上,意外地发现新大陆,也就是现在的美洲大陆,从而开启人类历史上波澜壮阔的大航海时代。时间到了到了17世纪,大批的英格兰人,因为各种原因,比如英国对新教徒的迫害,又比如由于不是长子而没有土地,所以准备来新大陆搏一把,这些人带着梦想踏上北美大陆,开始了新的生活。

 

在北美殖民地早期,由于天高皇帝远,北美殖民地基本处于自治状态,各个殖民区组成自己的政府,其中最大的政府单位是State的,在词义上,State其实已经是一个国家的意思了。在美国独立战争之前,当时的北美殖民地已经有了13个各自独立的State的,虽然它们在名义是隶属于英国,并受英国的军事保护。这些殖民地有自己的地方议会,有自己的constitution(宪法),自下而上的组成了各自的自治州。这些州在美国联邦政府成立之前,各自多则存在百年以上,少则也在50年以上。

 

在美国独立战争之前,英国为了守卫北美十三殖民地,跟法国在1756-1763年区间,打了“七年战争”(Seven Years’ War)。由于长期战争,导致英国政府的财政陷入了困难。而英国国会议员们一想,我们可是为了殖民地人民打仗的,那打仗的钱应该他们来付吧。所以就在未经北美殖民地议会批准的情况下,对其进出口商品加税减税。这种行为惹怒了殖民地的人民,于是13个州联合起来,在华盛顿的带领下最终打败了英国军队,实现了北美十三州的独立。

但独立之后,并不想你们所想象的,美国顺利成章的就出现了。实际上这十三个州并没有马上建立美国联邦政府,而只是建立起一个非常松散的邦联组织,跟我们现在的联合国很像。结果由于邦联议会非常松散,而且权力很小。而在面对战后大量的战争债务时,无法有力的从各州获得相应的财政支持,导致无法偿还债务和有效组织起这十三个州。无法及时偿还债务和付欠下的军费,导致地方频繁出现暴乱和军人起义。

 

在这个背景下,同时也是为了更好的共同防御和促进州际贸易,减少贸易壁垒,在1787年5月25日至9月17日区间,美国制宪会议在费城召开了。其实一开始,大部分与会人员,也即各州代表,以为这次会议只是修订一下原来的邦联条例,并没有想到要建立一个联邦政府的。但随着会议的进行,大家发现原来这次会议是为了建立一个联邦政府。有一切强烈的反对建立联邦的州代表当时就离席,拒绝继续开会了,因为感觉继续开下去的话,就等于背叛自己的State。然而,大部分最终还是坐下来,在有序而又激烈的讨论和争吵中,在坚持和妥协中,最终制定了人类第一部成文的宪法《美利坚合众国宪法》。如果说独立革命是为了推翻暴政和独裁,那么美国立宪建国就是为了恢复秩序和权威。

做了这么久的铺垫,终于可以进入正题了,在制定宪法时,其实是存在不同利益之间相互对抗和妥协,并把这种对抗和妥协的结果最终以文字的形式写入宪法的。

 

 

首先是联邦党人和反联邦党人之间的对抗和制衡,其实本质上是州权和联邦权之间的对抗和制衡。由于州比联邦诞生的早,很多与会人员对州的情感比对将要出现的联邦的情感要深的多。而独立战争刚赶走了一个英国政府,又要在State上建立一个联邦,各州代表当然有理由担忧这新的政府,是否同样有可能压迫各州。因此为了平衡州和联邦之间的权力,美国宪法中对国会,总统和联邦法院在州领域上权力有着相当的限制,当涉及到州事务时,国会、总统、联邦法院的管辖权往往只能当涉及到州际贸易,州际诉讼时才有效;同时还允许各州保留自己的民兵队伍。而且美国宪法第十修正案中还规定:“未授予合众国也未禁止各州行使的权力,分别由各州或由人民保留”。

 

但为了再防止出现邦联议会那种松散的状况,宪法依然赋予联邦政府对于州比原来的邦联要多的多的权力,比如国会的征税权,联邦可以拥有常规军,任何一州法律不得违反联邦宪法,还有规定了议员的工资由联邦发等。整部联邦宪法中,到处都体现了联邦权和州权之间的相互制衡关系。所以在联邦党人和反联邦党人之间的对抗中,虽然最终还是联邦党人得分更多,当在反联邦党人的努力下,州权也在很大程度上被保护了。

 

其次是大州和小州之间的对抗,由于小州担心大州压迫,所以反对只设立一个按人口数选拔议员的议院,因为这样大州就可以利用自己的人口优势获得更多的议席,从而可以理由更多议席优势来压迫小州。所以最后双方妥协的结果是:设立众议院和参议院两院,众议院按人口数,每三万人选出一人做众议院;而参议院则是每州两个,平均分配。通过参议院这种议席安排,来平衡大州和小州之间的权力。也就是著名的“康尼狄格妥协”。

 

再次则是民主派和精英派之间的对抗和制衡。杰弗逊和麦迪逊就是各自的代表。民主派认为权力应该更多的掌握在民众手中,如果大权落入一小群精英手中,就有可能出现独裁和暴政;而精英派则认为国家应该有一群精英进行治理,对大众并不是太信任,麦迪逊曾经说过:“即使每一个雅典的市民都是苏格拉底,但是每一个雅典的聚会仍然会是群氓”。可见精英派对多数人暴政的恐惧;在两者的争论和妥协中,我们依然能从美国联邦宪法中看到他们讨论的结果和影子。他们各自都有得分。精英派的得分,体现在宪制结构中,比如国会的两院制,参议院代表精英,众议院代表大众,同样最高院的大法官是由总统提名而不是民主选举的,同时大法官的任期是终身制的;而民主派的得分,比如众议院的议员是由各州人民选举出来的,官员没有财产资格限制等。而选民的资格是留给各州决议,并没有在宪法里做相关的要求。

 

以上是在立宪时,不同利益和派系之间的制衡和妥协,主要强调的是他们之间的分歧。而正是因为存在这种分歧,而且同时存在不同的利益集团,这些不同的利益集团和理念集团是通过相互协商和妥协最后形成一个共同体的。在这种共同体中,没有任何一个人、集团拥有压倒性的,这是不同于历史上大部分的政权。历史上大部分的政权是通过战争征服最后形成一个政权。而正是美国这种特殊的建国史,使得他们的宪法能够被遵守。因为一旦有人不遵守,就会有其他势力出来惩罚。而且这个宪法本来就是建立在共同认同的程序上,所以大部分人会更自愿的遵守它。

 

延伸思考一下,在谈美国立宪时,我们常常忽略了两个大问题:1.为什么这么一群人愿意坐下来谈建国的问题;因为对比历史的大部分时刻,这是非常奇怪和诡异的现象,大部分国家的建立都是不断的战争征服厮杀,最后一方把其他方消灭了以后,才最终建立统一的政权,比如罗马帝国,比如秦帝国。2.为什么他们之间分歧这么多,最后还能谈拢,组成一个共同体呢?

 

针对这两个问题,首先,我们应该记住北美殖民地是英国的殖民地,而英国从封建贵族制走向君主立宪制的漫长过程中,贵族和国王在议会上有着无数次的争吵和妥协,北美殖民地人民应该也继承了这种传统。其次,毕竟这十三个州是在独立革命中一起战斗过的,还是有革命情感残留的;再次与会代表们除了那些分歧之外,其实还有共享的共识底线的,比如自然权利,混合政府,议会主权,平等(白人),自治等都是有相当的共识的,所以虽然我们为了体现制衡,而在上面一直谈他们之间的分歧,但实际上他们之间的共识是大于分歧的,这也是他们能够最终成为一个联邦政府的原因。

 

需要注意的是,美国宪法中的权力制衡不是宪法制定的结果,而是现实和历史中不同权力制衡投射到宪法中的结果。也就是说,先有现实中的权力制衡才有宪法中的制衡,而宪法中的制衡又加强了现实中的权力制衡。这同样表明,一个国家不是只要在宪法上制定了制衡的权力结构,就可以实现实际中权力制衡。所以就如一开始所言:国家建立方式通常对国家的统治方式有着十分重要的影响。很多国家虽然照搬或者模仿了美国的宪法,但实际中执行却一塌糊涂,没有多少实权人物会遵守宪法,就是因为他们缺乏在现实中的权力制衡结构,同样缺乏相应的政治传统。

 

在谈完制宪历史中的权力制衡和妥协后,让我们来进一步了解经过历史演化后,作为美国三个权力分支的:国会,总统(行政),法院,三者之间是如何相互进行权力制衡。

 

让我们先谈谈国会受如何受其他两者的制衡。一个国会的立法,是以同样的方式在众议院和参议院都通过一遍,也就是需要参众两院各1/2议员投赞成票,然后再由总统签署后才能正式生效成为法律的。也就是说,国会的立法是受到总统的制衡的。一旦总统不批准,则只有两院各2/3议员投票赞成才能自动成为法律。而历史上被总统退件的法案,实际在参众两院以2/3翻盘的案例只有4%,可以想见总统权力还是非常强大的。

 

即使过了总统这一关,国会的法案还有可能被上诉到美国最高院,最高院可以对法案进行违宪审查,一旦最高院9大法官中有5个或以上认为法案违宪,则法案同样会被判定失效。当然最高院的违宪审查制度,我们在宪法中是找不到的,它正是在政治演化中形成的,马布里诉麦迪逊案中,马歇尔大法官为了让麦迪逊不爽,同时又不敢让他太不爽,而一举奠定了美国最高院违宪审查的基础,当然这是建立在普通法遵循先例的基础上的。是的,制度就是这么形成的。

 

需要特别强调一下的是,其实国会内本身也存在权力制衡,这种制衡是建立在党派的基础上的,而在现代美国,即共和党和民主党之间的相互制衡。美国的政党是在建国之后形成的,这一点跟我国有很大的区别,而且美国的政党是大众政党,而我党是精英政党。而正是以上这种历史不同,也导致了我党和美党有着根本上的区别,在这一点上,我们应该本着理解和务实的基础上进行思考和对比。

 

在谈谈总统是如何受国会和最高院的制衡的。总统一旦犯错的话,那么参议院是有权力弹劾总统的,不过需要参议院2/3议员同意才能弹劾,而且还需要最高法院首席法官主持审判。历史上有几个比较危险,差点被弹劾的总统,比如尼克松和克林顿。

总统缔结条约需要2/3的参议员同意。还有总统在进行一些人士任命时,比如任命最高院大法官,以及驻外大使时,都需要经过参议院同意。当然现在总统已经在跟议会争夺实际的宣战权了,很多小规模突发性的战斗,总统可能就是先斩后奏的,这实际上就是在僭越议会的权力。但是如果不这样,在效率上可能就会差很多,这也是一个很矛盾的事情。

 

另外总统的一些行政命令,跟国会的法案一样,同样有可能受到最高院违宪审查的阻击。比如现总统的移民禁令,就差点面临这种问题,还好最后被允许部分生效,毕竟现在是保守派大法官占多数了。

 

最后谈谈最高院是如何受到国会和总统制约的。最高院的九大法官,是终身制的,地位崇高,本质上是三个权力中受到制约最小的。当然,它最主要的制约其实就是来自于它本身崇高的地位和声誉,使得他们格外珍惜自己的羽毛。而它们作为被动的接收案件的一方,而且既不掌握钱袋子也不掌握枪杆子,所以相对更安全点。最高院的法官是由总统提名,由参议院通过的。在就任后,总统就对法官没有法理上的影响力了。而国会有两点可以制约最高法官,一个是可以弹劾渎职或者有不良行为的最高院法官,另一个就是法官的工资,但后者其实是蛮无力的。

 

讲完了这三权之间的制衡关系,我估计能看到这里的人不多,毕竟文章太长了,我要检讨。其实我是很中性的表达制衡这件事的,并非制衡的越多越好的。有不少政治学家曾经质疑说美国是不是存在了too much check and balance, 导致法案显得非常难被通过,使得美国在本质上是一个保守的国家。但也有人说,保守并非不是好事,毕竟这样更加审慎,避免快速的犯错。这个具体可以后续再谈。

 

好了,本文确实太长了,结束。

作者微博ID为@夫子大师兄,作者公众号:博弈与演化,本文仅代表作者本人观点。