地方债危机来了吗?

本文将从以下5个方面讨论地方政府债务危机:1.为什么要借债,借债的原因和动机是什么,以及借债用来干什么;2.凭什么以及通过什么渠道进行借债;3.为什么银行愿意借债,以及为什么以那样的利息借债。4.为什么会还不起债;5.怎么办?

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今天主要聊一个比较沉重的话题,地方政府债务危机问题。前段时间央行和财务部吵架,看来地方政府债务问题已经到了解决的窗口期了。根据财务部最新的统计,地方政府债务显性债务的总量差不多在20万亿左右,而隐性债务由于比较隐蔽和复杂,所以不好统计数量。

 

本文将从以下5个方面讨论地方政府债务危机:1.为什么要借债,借债的原因和动机是什么,以及借债用来干什么;2.凭什么以及通过什么渠道进行借债;3.为什么银行愿意借债,以及为什么以那样的利息借债。4.为什么会还不起债;5.怎么办?

 

一. 为何借债

 

首先,在1994年分税制改革把税基厚、税源广、易征收的税种划归中央政府,使得地方政府的税收收入相对降低,但同时由于中国政府的行政发包制,地方政府的实际行政事务并没有减少,同时还要在经济发展过程中,提供一定的公共品服务,比如教育和交通道路等基础设施建设等,这导致地方政府的财权和事权严重不对等,在这种情况下,地方政府的举债需求其实是很旺盛的。

 

其次,目前政府的人事权和考核权是高度集中在中央的,而之前考核地方政府官员时,最重要的指标是GDP的增长。这就导致地方政府官员为了政绩,有很大的激励去举债搞基础设施建设,建工业园招商引资,提高当地的GDP,从而提高自己的政绩,以助力后续的升迁。另外,从寻租腐败的角度来看,大量的基础设施建设,使得寻租和腐败的机会大大提升,有多少官员在基础设施建设过程中,中饱私囊,前仆后继的生产出一批又一批豆腐渣工程。

 

再次,地方政府官员任期短追责难,也是他们愿意借债和敢于借债的重要原因。因为任期短,所以官员常常为了政绩而进行短期行为,而不考虑中长期的影响。例如,在短期内大量举债投资基础设施,拉动GDP的增长,而不考虑投资的中长期回报率,反正他在这里没干几年就调任或升迁到其他地方了。而且,还存在追责难的问题,一个官员搞了大量建设后,拍拍屁股走人,而债务危机出现,可能是5,6年之后,那时候他可能早就身居高位,或者在其他地方又干了一任,责任已经很难分清了。即使你去追责,他也可以辩解说是因为你们这届地方政府能力不行,没把经济搞上去,才会导致这种情况的。所以追责其实是非常困难的,而且在现实中我们也很少看到官员为之前的举债行为而被追责的。况且,这种政府投资和举债,往往是集体决策,而不是一个人决策,这样责任就显得更加分散,更加难于认定。

 

再再次,由于政府财政预算的软约束,使得地方政府有激励大胆去举债。所谓的预算软约束,就是指虽然中央政府一直三令五申的禁止地方政府过度举债,并威胁说如果地方政府还不上债的话,将不会替地方政府买单。但实际上,一旦真的出现地方政府债务危机,中央政府的最优对策却是不得不帮地方政府兜底。这就导致了中央政府的威胁不可置信,因而地方政府敢于大胆举债,反正有人买单。

 

最后,2008年的全球金融危机,政府为了防止危机的蔓延,进行了四万亿的财政刺激政策,在这个大背景下,全国各地兴起的地方性建设项目,不少地方政府的众多投资项目都在千亿元以上,有的地方政府的投资计划甚至达到了万亿元的规模,是地方财政收入的数倍甚至几十倍不等。

 

总结以下,财权和事权严重失衡,GDP为中心的考核指标,寻租和腐败的冲动,官员任期短和追责难,以及四万亿财政刺激政策,是政府政府为何举这么多债最主要的一些原因。

 

二. 借债渠道

 

为了防止政府滥发货币,过度举债而导致币值的不稳定和恶性通货膨胀,建立其可置信承诺,中国在改革过程中发布了以下的一系列等法律:

A. 《中国人民银行法》第二十九条,中国人民银行不得对政府财政透支,不得直接认购、

包销国债和其他政府债券;

B. 《中国人民银行法》第三十条,中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款,

不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款,但国务院决定中国人民银行可以

向特定的非银行金融机构提供贷款的除外;

C. 《预算法》规定除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券;

D. 《贷款通则》规定地方政府不能作为借款人直接向银行贷款;

E. 《担保法》规定地方政府不得为任何社会机构的借贷行为提供担保。

 

以上是其中一部分法律规定,可能还不是很全。既然有这么多的法律约束政府不能直接向大众和银行借债,那地方政府是如何绕过这些障碍进行融资的呢?为了解决这一问题,在委托-代理人竞争中,地方政府进行了许多金融创新,最重要的创新融资模式:1.组建融资平台,以公司的形式,为各种基础设施建设融资;2.通过地方国企融资。

 

首先是政府组建各种城投公司,为其基础设施建设进行融资。城投公司的经营和人事安排都受到地方政府的干预,因此城投公司可以被看作地方政府债券的代理发行机构或授权机构,政府可以通过城投公司,大量发行城投债进行融资,来进行基础设施建设。

 

其次,由于地方政府融资平台债务规模的急剧增加,引起了相关监管部门的关注,并出台了一系列限制监管措施。然而,就如哈耶克的比喻,一个国家如果用货币政策和利率来维持增长,他就像抓住老虎的尾巴,而抓住老虎的尾巴只有两种可能性,一种就是你跟着老虎跑,最后累死了,另一种你把老虎尾巴放开,老虎把你吃了。而地方政府就是抓住了老虎尾巴,不敢松手,必须要继续举债才能维持下去。所以为了规避这些限制和监管,地方政府开始采用了更加隐蔽的方式进行融资,主要是通过地方国企进行举债融资。而这种融资方式,使得地方债务更具有隐蔽性,同时更加剧了地方政府债务的复杂性。

 

三.为什么能借到钱?

 

事实上,现实中有很多普通人和私人企业也想找银行和其他金融机构借钱,但往往是很难借到这些钱的,除非你有扎实的担保和抵押。辜鸿铭就曾经说过:所谓的银行家,就是晴天千方百计把伞借给你,雨天又凶霸霸地把伞收回去的那种人。所以为什么这些银行会把如此多的钱借给地方政府呢?

 

当然,首先地方政府举债,却是还是有抵押的,它们的主要抵押品是土地等政府资产。但是,即使有土地等资产作为抵押担保,很多地方政府债务达到几百亿,几千亿,按照当地的土地价格,也是无法确实抵押和担保这些债务的,那么银行和许多金融机构为什么还愿意借钱给地方政府呢,它们不怕因为地方政府还不上债,而导致金融危机吗?

 

这就又要回到上文提到软预算约束了。在复旦大学经济学王永钦教授等《软预算约束与中国地方政府债务的违约风险:来自金融市场的证据》一文中,论述了由于中央政府的隐形担保,使得地方政府债务普遍存在着软预算约束的问题。由于相关的银行和金融机构也同样认为,对应的政府债务有中央政府的隐形担保和兜底,所以它们认为不太可能存在大的风险,所以才敢放开手借钱给地方政府的相关融资平台和地方国企。既然被认为风险小,而且贷款量大,银行及相关金融机构因此得到的收益还不低,此等旱涝保收的生意,那又何乐而不为呢?

 

四.会还不起债吗?

 

地方政府债务融资最主要的投资方向是基础设施建设。有人认为,基础设施建设在短期的投资收益率虽然低,但其有明显的正外部性溢出,可以拉动地方经济在中长期的发展。然而目前,不同的地区,地方政府的债务情况是不一样的。目前债务危机最严重的地方可能主要集中在中西部欠发达地区。

 

在陆铭教授的《大国大城》中谈到了许多中西部地区过度举债机型基础设施建设,它们建立大量的高速公路,以及大量的工业园区。然而由于大量西部人口,其实是往东部发达地区进行流动的,所以这许多公路上面跑的车常常是非常少的,虽然这些公路都建得很漂亮很宏伟,但实际的作用和收益,不管是短期还是中长期来看,都是很不乐观的。

 

而且,由于西部开发政策,使得大量西部地区大兴土木,建各种工业园区,以期能招商引资,推动地方经济的发展。然而,现实情况是,很大部分工业园区建成以后,都基本没多少家企业进入,出现大量的空置闲置园区。因此,当债务到期时,政府也没有获得预期的,因为经济发展而导致的税收收入的增加,从而陷入了财政危机,地方的公务员和事业单位也因此出现发不出工资的困境。

 

而且根据清华大学白重恩教授的研究,发现四万亿的财政刺激政策,导致了中国经济结构的落入了”新二元陷阱“. 所谓的新二元陷阱,是指由于金融危机导致的经济下行,政府采取了财政刺激政策,而这种刺激政策,导致大量的投资被投入到修桥、修路、修港口和建机场中去,而这些建设不仅需要资金,还需要大量人力的投入。这就使得大量人力资本从民间企业转移到了政府主导的基础设施建设中去,从而使得民营部门劳动力短缺,从而迅速推高了劳动力成本。而劳动力成本的升高,使得民间投资的收益率迅速下降,进一步导致了经济不景气,从而使得政府不得不加大财政刺激政策,从而形成恶性的循环。

 

政府引导的投资增加了要素的成本,使得民间投资的空间压缩了。在经济学中这叫挤出效应。由于这种挤出效应,导致了企业盈利水平下降,从而使得地方政府的税收收入进一步受到了影响,加剧了其债务上的危机。另外新二元陷阱,还导致了一个后果:脑体倒挂。即由于政府投资基础设施建设,需要的大部分是教育水平不高的劳动力,而这部分劳动力由于政府的政策,获得了较高的收入,甚至比那些教育水平高的劳动者收入还要高,从而出现”脑体倒挂“现象。

 

张维迎教授在四万亿财政刺激政策刚出来后,就大声疾呼”彻底埋葬凯恩斯主义“,现在凯恩斯主义的后果已经逐渐显现,而是非功过则由他人评说吧。正如凯恩斯所言,从长远来讲,人都是要死的。由于人们永远更看重眼前的利益,所以凯恩斯主义后续应该还会像幽灵一样,一到危机时刻,就会被拥抱吧。

 

五.怎么办?

 

一般而言,一旦危机爆发,应对危机的对策,可以分为短期对策和长期对策。短期而言,可能是最后央行和财政部不得不为地方政府兜底,这种兜底有可能会引起通货膨胀。当然,这只是猜测,而且到底危机会不会爆发,什么时候爆发都还是个问题。总体而言,我们还是要,也只能相信政府能解决这一问题。

 

长期而言,要彻底解决地方债务问题,必须解决以上提到的一系列原因,特别是硬化预算约束。当然如何做到这些,涉及到一系列改革,可能属于敏感字,这里就不便再深入讨论了,以上,谢谢。

 

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